1938年12月30日，美国政府针对近卫声明提出异议，指出美国政府不承认任何一个国家有必要和有理由在一个不属于它主权范围的地区内规定一个“新秩序”的条件和状况，并自命为这个“新秩序”的掌权者和代言人。[7]P(824) 1939年7月，美国通知日本废除《日美通商条约》，9月起，美国对日“道义禁运”范围逐步扩大，直至废钢全部禁运。

　　美国这一时期对华政策的变化主要原因是：

　　第一，美国与日本争夺亚洲太平洋区域霸权的矛盾日益尖锐。日本侵华的扩大，使美国开始意识到日本在中国实行的政策确实反映出日本想谋求控制整个亚洲和太平洋地区。特别是近卫声明提出了“大东亚新秩序”计划，表示要独霸亚洲太平洋区域，公然向美国“门户开放”政策挑战，使美国感到它在亚太地区的利益受到严重威胁，因而美国对日本在亚太地区的侵略扩张再也不能容忍下去，不得不对日本采取一些制裁措施。

　　第二，美国对中国战场的战略意义有了新的认识。在中日战争刚开始时，美国的一些观察家都对中国持悲观态度，以为最多二、三个月，中国就要失败。但中国军民的顽强抵抗毕竟打破了日本速战速决的构想，迫使日本陷入持久消耗战中。中国人民在抗日战争中表现出的英勇顽强的精神使美国领悟到中国抗战对于维护远东和平，对于维护它们自身在远东利益的战略意义。特别是在日本实施“南进”计划，并与德、意、缔结同盟条约后，美国政府把日本和德国作为东西方的敌人而联系起来，认为日本不只是一个地区性的不稳定因素，而且与德意两国一同构成了对现存世界秩序的威胁。从这一认识出发，中国的战略地位就显得更为重要，中国成了美国借以遏制日本的一支重要力量。

　　然而，美国这一阶段“援华制日”政策的目的是想推迟与日本正面交锋的时间。“援华”在于增强中国进一步抗日的能力，“帮助中国使之成为不断缠住日本和消耗日本力量的地方”[8]P(144)，“制日”是为了在军备物质方面给日本侵略势力制造一些困难。“援华制日”政策的上限是避免因而与日本发生正面的冲突。主要原因是美国还没有做好两洋同时作战的准备。随着日本法西斯侵略势力的进一步猖獗，美国政府也认识到太平洋战争不可避免。

　　但是在20世纪30年代，由于受绥靖主义、和平主义势力的影响，美国从精神到物资上都没有充分作好战争准备，面对一触即发的战争，美国策略是尽量使太平洋战争推迟爆发，以便为自己赢得备战的时间。特别是在欧洲战争爆发后，美国政府认为对世界和平主要威胁来自欧洲，因此，采取的是“先欧后亚”的战略。鉴于欧洲局势日益恶化，美国在远东就要尽量避免与日本在西南太平洋发生直接冲突，以便集中力量首先挫败主要敌人德国。因此必须把对日制裁保持在一定限度内，因为严厉的经济制裁措施“将会促使日本为了在经济上达到自给自足铤而走险”[9]P(361)。正因为这一原因，美国曾一度热衷于与日本谈判，试图通过牺牲中国局部利益与日达成妥协。

　　三、结盟抗日（1941年12月—1944年9月）

　　太平洋战争爆发，推动了美国与中国结成反法西斯战争的同盟，美国政府进一步调整制定了它的战时对华政策。为使中国政府能更积极有效地组织对日作战，牵制日军在太平洋上的行动，为美国的“全球战略”服务，美国的对华政策由援华制日转到结盟抗日。具体说来，美国采取以下几个方面的政策：

　　第一，加强与中国的军事合作。首先，建立中国战区。太平洋战争爆发后，世界反法西斯阵线的形成，使中国抗日战争正式与世界反法西斯战争融为一体。为了更好地发挥中国在远东地区反法西斯的主战场的作用，美国建议成立了中国战区，蒋介石任总司令。其次，改编和训练中国参加与美联合作战的部队。先后把中国参加缅甸战役的一部分远征军训练和改编为中美联军；把原属于中国空军建制的美国空军志愿队并入美国陆军建制，改编为美国陆军第14航空队，后又与中国空军混编成军。同时，美国还为中国训练了大批军官。最后，美国与中国加强情报合作。为此，1943年7月，在重庆成立了中美特种技术合作所。