1938年12月30日，美國政府針對近衛聲明提出異議，指出美國政府不承認任何一個國家有必要和有理由在一個不屬於它主權范圍的地區內規定一個“新秩序”的條件和狀況，並自命為這個“新秩序”的掌權者和代言人。[7]P(824) 1939年7月，美國通知日本廢除《日美通商條約》，9月起，美國對日“道義禁運”范圍逐步擴大，直至廢鋼全部禁運。

　　美國這一時期對華政策的變化主要原因是：

　　第一，美國與日本爭奪亞洲太平洋區域霸權的矛盾日益尖銳。日本侵華的擴大，使美國開始意識到日本在中國實行的政策確實反映出日本想謀求控制整個亞洲和太平洋地區。特別是近衛聲明提出了“大東亞新秩序”計劃，表示要獨霸亞洲太平洋區域，公然向美國“門戶開放”政策挑戰，使美國感到它在亞太地區的利益受到嚴重威脅，因而美國對日本在亞太地區的侵略擴張再也不能容忍下去，不得不對日本採取一些制裁措施。

　　第二，美國對中國戰場的戰略意義有了新的認識。在中日戰爭剛開始時，美國的一些觀察家都對中國持悲觀態度，以為最多二、三個月，中國就要失敗。但中國軍民的頑強抵抗畢竟打破了日本速戰速決的構想，迫使日本陷入持久消耗戰中。中國人民在抗日戰爭中表現出的英勇頑強的精神使美國領悟到中國抗戰對於維護遠東和平，對於維護它們自身在遠東利益的戰略意義。特別是在日本實施“南進”計劃，並與德、意、締結同盟條約后，美國政府把日本和德國作為東西方的敵人而聯系起來，認為日本不只是一個地區性的不穩定因素，而且與德意兩國一同構成了對現存世界秩序的威脅。從這一認識出發，中國的戰略地位就顯得更為重要，中國成了美國借以遏制日本的一支重要力量。

　　然而，美國這一階段“援華制日”政策的目的是想推遲與日本正面交鋒的時間。“援華”在於增強中國進一步抗日的能力，“幫助中國使之成為不斷纏住日本和消耗日本力量的地方”[8]P(144)，“制日”是為了在軍備物質方面給日本侵略勢力制造一些困難。“援華制日”政策的上限是避免因而與日本發生正面的沖突。主要原因是美國還沒有做好兩洋同時作戰的准備。隨著日本法西斯侵略勢力的進一步猖獗，美國政府也認識到太平洋戰爭不可避免。

　　但是在20世紀30年代，由於受綏靖主義、和平主義勢力的影響，美國從精神到物資上都沒有充分作好戰爭准備，面對一觸即發的戰爭，美國策略是盡量使太平洋戰爭推遲爆發，以便為自己贏得備戰的時間。特別是在歐洲戰爭爆發后，美國政府認為對世界和平主要威脅來自歐洲，因此，採取的是“先歐后亞”的戰略。鑒於歐洲局勢日益惡化，美國在遠東就要盡量避免與日本在西南太平洋發生直接沖突，以便集中力量首先挫敗主要敵人德國。因此必須把對日制裁保持在一定限度內，因為嚴厲的經濟制裁措施“將會促使日本為了在經濟上達到自給自足鋌而走險”[9]P(361)。正因為這一原因，美國曾一度熱衷於與日本談判，試圖通過犧牲中國局部利益與日達成妥協。

　　三、結盟抗日（1941年12月—1944年9月）

　　太平洋戰爭爆發，推動了美國與中國結成反法西斯戰爭的同盟，美國政府進一步調整制定了它的戰時對華政策。為使中國政府能更積極有效地組織對日作戰，牽制日軍在太平洋上的行動，為美國的“全球戰略”服務，美國的對華政策由援華制日轉到結盟抗日。具體說來，美國採取以下幾個方面的政策：

　　第一，加強與中國的軍事合作。首先，建立中國戰區。太平洋戰爭爆發后，世界反法西斯陣線的形成，使中國抗日戰爭正式與世界反法西斯戰爭融為一體。為了更好地發揮中國在遠東地區反法西斯的主戰場的作用，美國建議成立了中國戰區，蔣介石任總司令。其次，改編和訓練中國參加與美聯合作戰的部隊。先后把中國參加緬甸戰役的一部分遠征軍訓練和改編為中美聯軍﹔把原屬於中國空軍建制的美國空軍志願隊並入美國陸軍建制，改編為美國陸軍第14航空隊，后又與中國空軍混編成軍。同時，美國還為中國訓練了大批軍官。最后，美國與中國加強情報合作。為此，1943年7月，在重慶成立了中美特種技術合作所。