第二，當時的國際上對侵略者盛行綏靖之風。上世紀30年代大蕭條后，國際社會發生了深刻的變化，在歐洲，德、意兩國法西斯勢力上台后，對內實行法西斯獨裁統治，對外採取侵略擴張政策以轉移國內矛盾。面對法西斯分子的侵略擴張，英、法等國採取綏靖政策，試圖以妥協退讓換來暫時的和平。日本發起對中國的全面侵略后，它們又以同樣的方法來安撫日本，希望以之保全自己的在華利益。在11月的九國公約會議之前，英國首相張伯倫表示：“到這個會議上去談什麼經濟制裁、經濟壓力和武力是完全錯誤的。我們是在這裡締造和平，而不是擴大沖突。”[2]P(14)法國更認為，想通過召開有這麼多國家參加的會議來做成什麼事情完全是徒勞的。

　　因此，美國總統羅斯福在10月12日的一次廣播演說中說：“這次會議的目的是通過協議求得當前中國情勢的解決……我們的宗旨是要同包括中國和日本在內的其他簽字國合作。”[3]P(163)可見，英、法、美等國的態度互相影響，誰也不願出頭來制止侵略，伸張正義。

　　第三，日本在此時的侵略還沒有對美國的在華利益構成根本威脅。長期以來，美國堅持用“門戶開放”政策來分享列強在華的侵略利益。日本在發動全面侵華戰爭之初，採取盡量避免與列強發生正面沖突的政策，還聲稱保証尊重第三國在華權益。因此，美國此時對日本的侵華動向還是處於觀望階段。第四，美國在日本有著重要的經濟利益。日本是美國三大重要出口市場之一，從1932—1939年，美國對日輸出佔美國總出口額的7.3%—9.9%。[4]P(152)1937—1938年美國經濟衰退正在萌芽，在這種背景下，日本市場對美國資本家來說顯得尤為重要，他們反對制裁日本。

　　美國對中日沖突的“避免介入”政策，在很大程度上慫恿了日本的侵略行為。主要表現：

　　一是由於美國在這一時期採取觀望態度，其它列強也不願出面干預此事，以西方列強為主導的國際組織自然也不會有所作為，致使日本更加肆無忌憚地擴大侵略范圍。

　　二是由於美國沒有對日本採取經濟制裁，日本侵略者可以從與美國的貿易中獲得戰略物質。1937—1938年，從美國進口的軍需品佔日本軍需品總進口額的55%﹔日本從美國進口石油佔日本總進口額的50%﹔1937年，美國對日本廢鋼鐵的出口數量是1931年的40倍，價值達3 741萬美元，佔日本廢鋼鐵總進口額的90%。[5]P(337)

　　二、“援華制日”政策（1938年12月—1941年12月）

　　1938年10月武漢會戰，中國抗日戰爭進入相持階段后，日本調整了對華政策。11月3日近衛內閣發表了第二次對華聲明。聲明宣稱，日本要建立“日滿華三國合作”的“東亞新秩序”。日本提出建立“大東亞新秩序”的設想，是對美國的“門戶開放”政策的直接挑戰，嚴重損害了美國在華利益。這一形勢促使美國的遠東政策發生變化，它開始奉行“援華制日”的政策。

　　對於中國，美國在道義、財政、軍事及軍用物資方面給予了一定的援助。1938年12月，美國向國民黨政府提供2500萬美元的桐油借款。這是美國走向援華的第一步。1940年3月30日，就在汪偽政權宣告成立的當天，美國政府率先發表不予承認的嚴正聲明，[6]P(60)並宣布再次向國民黨政府提供2000萬美元的貸款。此后，又多次向中國提供貸款。1941年8月起，美國志願人員組成航空“飛虎隊”在華參加對日作戰。1941年 5月6日美國宣布“租借法”適用於中國。對於日本，美國的遏制力度不斷加大。