美国如何解决老城区的商业空心化

2017-06-30 10:59:12 中国经济周刊

目前北京、上海、广州等大城市已开始出现富人从城市中心向郊区迁移的趋势；同时，一些城市也开始出现放弃老城区改造而另建新城区，这进一步加剧了老城区“商业空心化”现象。

　　“次地区治理”兴起：市政当局从“划桨”变身为“掌舵”

　　城市人口分散化和城市空心化的影响以新出现的城市现实和挑战的方式展现出来，并引发各界的回应，其中包括一系列公共政策和私人投资。总体来说，从这些回应的主体思路上可以把它们归类为地方主义、财政紧缩、私有化等几种。它们基本上代表了一种放弃在城市中心地区继续推进城市公益的思路。其中一种对城市人口分散化的回应是美国次地区治理的兴起。

　　中心城市日益减少的人口也带走了市政当局的税收收入。市政当局对公共服务的固有责任（街道、排水系统、公共公园等）以及他们保障这些公共设施能力的日益衰退的直接结果，就是城市中心社区生活质量和经济竞争力的下降。这同时也为地方利益集团的形成提供了舞台，他们意图在非常狭隘的本地化层级上提高本地区公共服务的能力。

　　关于地方治理的结构和权力变化的学术研讨中包括如下这种理论：在那些地方政府无法提供足够的公共服务以覆盖城市所有角落的地区，出现高度本地化的治理结构的可能性会增加。高度本地化的政治组织（社区组织、当地民间协会等）的兴起被认为是一种对于城市衰退和服务缺失的回应，这些组织试图直接通过分权化和多样化的服务来保护当地利益。

　　次地区治理结构试图以一种与市政当局并列的身份满足次一级地区利益相关者的诉求和利益倾向。其结果是，对于定义本地利益的重视不断加强，这种对于本地利益的划分出现在街区、社区、地区和城区层级。次地区治理常常也是市政府的半主动选择，因为后者希望以此加强本地化征税、公共服务和政策执行。此种新形式机构包括企业园区、公共事业区、税收增额特区、特别规划区、城市更新区和商业改进区。

　　次地区治理结构的兴起同时伴随着地方治理新行为体的勃兴。不断减少的可用资源，政府—私人合作城市复兴和社区发展战略的复杂性都为市政府带来了新的挑战，迫使他们有时不得不与高度本地化的行为体合作，包括直接与私人合作。正因如此，一个有关地方治理的概念应运而生，这种概念被看作一种方式，用来挟制和利用高度本地化和自利的城市利益相关者以作为对市政当局传统的主要城市服务提供者和管理者角色的补充。

　　了解在这种方式中市政当局角色的转变是对公共服务提供、决策和谈判中的利益相关者和整个网络理解的关键，而他们对于成功的提供公共服务而言是不可或缺的。这种对于地方政府角色和责任转变的重要理解可以被看作是政府正从直接城市服务的唯一提供者（“划桨”）向地方利益相关方和社区提供指导和保证以帮助他们解决自身面临的地方性问题（“掌舵”）。在重构市政当局责任中的第二种转变包括承认非政府行为体（他们常常是高度本地化的）在协助甚至独立执行公共政策上的有效性。这些行为体包括社区市民组织、“锚组织”（医院、大学、宗教场所）和大房地产投资商（政府的或私人的）。

华盛顿特区商业改进区，年度假日街市（2014）

　　“商业改进区”应运而生：美国44个州都给予立法保护

　　商业改进区（BID）作为一种补充市政当局治理能力的方式在美国甚至全世界吸引了很多城市政府和城市政策制定者。在政府财力和权力不足的情况下，很多由城市地方利益相关者组成的团体选择通过一种新型治理体系——商业改进区（BID）——来帮助改善商业环境。

　　商业改进区是一种地方管理组织，其意义在于在特定的地区内提供公共服务以补充市政当局所提供的服务。与其他经济发展组织不同的是，商业改进区极其地区化，并且被立法机关赋予合法权力以达成他们的使命。他们的资金来源是本地区内业主缴纳的强制性收费。这种强制性收费是基本财产税以外的一笔强制税收。

　　不同的商业改进区提供的服务也各有不同，但总体上都包括了公共卫生、公共安全、设备改建、社区升级和提高商业吸引力。

　　最被广泛使用的“商业改进区”定义如下：“商业改进区是一种由业主和商人采取的组织和财政模式，用以决定他们的零售、商业和工业区域的未来。商业改进区以州立或地区法规为依托，这些法规准许业主评估财产价值，通过这样创造稳定的多年期财政收入以支持经济发展。这些收入由城市收取，并全部被交还给商业改进区，以用于市政府提供的服务和改善项目以外的补充服务（维护、卫生、安全、升级及特殊活动）和设备改建（公共设施、树木、引导标志和特殊灯光）。从根本上来说，商业改进区是一种通过自我评估，以商业为引导的自主项目。”

　　商业改进区是一种志愿行为。业主们投票决定向他们自己征收“额外”的税收。因为商业改进区建立于城市环境下，必须有很多业主同意额外税负评估。这就要求财产拥有者（无论是私人还是组织）有自我组织和将志愿行为通过立法制度化的能力。

　　商业改进区的建设过程带来多项公益：一个更洁净、更安全、更有吸引力的城市区域；辅助性公共服务和公共项目的稳定的资金来源；应对高度本地化的城市利益相关者变动中的需求的能力；提高城市区域经济表现的潜力；在高度竞争的全球市场提高竞争力的潜力。

　　商业改进区对当地带来的益处是不言而喻的。在其所在的区域内，商业改进区的存在减少了垃圾、清理了涂鸦，并修复了破损的人行道。与此同时，还有一些并不在表面上的好处，比如区域内资产增值以及商业交易的增长，以及新住宅工程和人口增长。并且人们还发现商业改进区还在提供关键性社会成果的过程中发挥了战略性作用，这些社会成果包括防止犯罪、减少青少年暴力事件以及减少卖淫。

　　尤其在上世纪90年代中期之后，商业改进区的实践在美国变得非常普及。截至1999年，美国50个州里的44个州都以法律形式批准了商业改进区所需要的法律框架。在2000年至2010年的10年间，全美国的商业改进区数量从400左右增长至1000以上。从2000年开始，城市规划和发展实践中运用商业改进区已经在全球范围内获得增长。当前，商业改进区已经在加拿大、英国、南非、日本和韩国落地生根。

责编：满晓彤