2016，国企改革落实年

2016-03-17 08:37:35 中国经济周刊

有人抱怨说国企改革进程太慢了；也有人认为，这正体现了国企改革之艰难，毕竟国企已在原有机制下运行了几十年，对比来说，两年的酝酿期并不算长；也有人据此推测，顶层迟迟不动手，也许是要对国企改革有大动作。

　　市场之力

　　市场化，是本轮国企改革的大方向；市场化的核心问题就是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。三年来，国企层面不断推进股权多元化改革，试点混合所有制改革，同时通过对国资委的职能定位的变革——从“管资产”变为“管资本”， 从根本上通过资本的规则，实现国企机制上的市场化。

　　根除国资委的行政尴尬

　　十八届三中全会的《决定》中提出，要完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产管理，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。而今年的政府工作报告再次明确指出：以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。

　　在财政部部长楼继伟看来：“国有资产管理的难点，是如何处理好政府与市场的关系，做到不越位、不缺位、不错位。而这也正是改革的重点，需要加强顶层设计、稳妥有序地推进。”

　　“以管资本为主推进国资监管机构职能转变”被国资委列为2016年“九项重点任务”中的第三项。

　　从管资产到管资本，一字之差，却涉及各级国资监管部门的自我革命。

　　以国务院国资委的设立为例，这个成立于2003年，整合了中央大型企业工作委员会、经贸委、财政部、中组部等多个部门部分职能的正部级特设监管机构，解决了国企多头管理、无人负责等原有的监管弊端，迈出了政企分开、政资分开的第一步。

　　然而解决了国有资产所有者缺位问题的国资委，在此后的13年里，更多时候给外界一个行政管理者的印象，“投资、战略、招聘、信息化，甚至是二三级公司的事，国资委都管。”某央企高管曾向《中国经济周刊》记者有些无奈地表示。

　　“老板+婆婆”的双重身份，始终是国资委饱受外界诟病的主要问题。曾担任国资委副主任、现任全国人大财经委副主任委员的邵宁曾表示：“这么庞大的一个行政机构，各部门都想把自己的工作做实、做到位，都去指导，必然对企业造成非常大的影响。”

　　“你看看国资委机关的机构设置，再看看我们企业总部的机构设置，基本上一个套路沿袭下来。”某央企人力部门人士向《中国经济周刊》记者表示，“（国资委）每个口都经常发文，每个文件企业都得有专人去落实。”

　　来自企业的“吐槽”，凸现了延续很久的“管人管事管资产”的管理模式，对国有企业的行政干预过多，使企业的市场主体作用难以充分发挥。楼继伟曾指出：“国有企业存在的一些问题，实际上就是管理体制的问题。改革和完善国有资产管理体制，是深化国有企业改革的重要组成部分。”

　　针对这些问题，2015年９月出台的《指导意见》中提出：以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。

　　管资本的主要“抓手”是什么？2015年11月4日发布的国企改革配套文件《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》给出了具体举措：一是推进国有资产监管机构职能转变，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权；二是改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。

　　国资委简政放权力度将进一步加大

　　推进国资监管机构职能转变，对于自2003年以来履行国有资产出资人职责的各级国资委而言，意味着简政放权力度进一步加大。

　　据知情人士透露，国务院国资委通过全面梳理工作职能，已初步研究形成出资人审批事项清单。而各地正在积极探索建立出资人监管权力清单和责任清单，取消或下放了一批监管事项。

　　以江西省为例，江西省国资委采取先试点后推开的方式在世界500强企业江铜集团开展了改革试点，分两批取消和下放了38项审批、核准、备案事项，制定公布了国资委权力清单（含24项出资人权力事项）、责任清单和履职事项清单。同时明确，凡清单内未列入的事项原则上都由企业自主决策，让企业“舒筋骨、增活力”。

　　“我们坚持放权放开放活，要让企业活蹦乱跳。”江西省国资委主任陈德勤这样看待他的“经验”：以管资本为主加强国有资产监管，必须准确把握出资人职责定位，充分保障企业独立法人市场主体地位。

　　据知情人士介绍，国务院国资委已经成立专门领导小组和工作小组，正在制定内部组织机构设置和职能调整方案，进一步为国企改革清障。此外，国资委也在转变监管方式，据国资委党委书记张毅在2016年央企负责人会议上表示：国资委加强和改进了外派监事会监督，发现问题、揭示问题和报告问题的数量和质量进一步提升。

　　国有资本运营和投资公司不能成为第二个国资委

　　除了简政放权之外，“改组组建国有资本投资、运营公司，是实现以管资本为主的重要途径，成为此次改革完善国有资产管理体制的关键所在。”楼继伟介绍说，国有资本授权经营将开展间接授权模式、直接授权模式的试点，积累经验探索可复制模式，最终在国有企业中全面推开。

　　实现从管资产到管资本，国资委计划扩大以国家开发投资公司（下称“国投公司”）为首的国有资本投资、运营公司试点工作，下一步加快改组组建一批国有资本投资运营公司，履行出资人职责，更好地加强国有资产监管，完善国资管理体制。

　　2014年开始在央企中与中粮集团有限公司一起率先开展“改组国有资本投资公司”试点的国投公司，日前出台了一份授权改革文件，将原本归属总部的70项权力完全下放给旗下的国投电力公司。授权后，总部只选派董事长、党委书记、纪委书记和专职股权董事，以参与公司治理履行出资人职责，行使股东权利。而下放的70项权力中，包括过去总部牢牢掌握的财权、事权和人权。

　　另一方面，国投公司在试点中推动国有资本向“命脉”“前沿”和“民生”等领域集中。比如将股权投资基金作为进入前瞻性战略性新兴产业的有效途径。国投公司董事长王会生称：通过试点，国投公司在国有经济布局结构调整中放大了资本经营的重要作用。

　　除了国投公司这样的老牌央企，一些“新成立”的央企也在公司定位上有了新的起点。诸如由中国电力投资集团公司和国家核电技术有限公司新组建的国家电投集团公司，明确将“坚持以国有资本投资公司为方向”作为企业的一项基本原则。由南北车合并而来的中国中车，明确打造以产业投资为目的、资本运营为手段、高端制造为核心的世界一流投资集团。　

　　一批试点企业的“蹚路”，将为未来更多企业回答国有资本投资公司的功能定位、体制机制和运营模式等重大问题提供实践依据。财政部部长助理许宏才表示：“今后国有资产监管机构的指令主要通过国有资本投资、运营公司这一平台，通过规范的法人治理结构，以市场化的方式层层传导，规避政府对市场的直接干预，真正实现政企分开。”

　　某央企战略部门负责人告诉《中国经济周刊》记者：“国资委—国有资本运营和投资公司—经营性国企的三层管理体制的方向已清晰可见。剩下的只是路线图和时间表问题。”该人士同时表达了他的“隐忧”：国有资本运营公司和国有资本投资公司，一定不能是夹在国资委和央企中间的一个层级，“如果只是一个夹层，而这个层次还不能去行政化，相当于是第二个国资委，对于改革的初衷没有益处。”

　　股权多元化改革仍谨慎

　　关于股权多元化，去年出台的《指导意见》就已提出：鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理；鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。

　　据统计，世界500强企业绝大多数都拥有多元化的股权结构。而在国有企业的现实语境里，常常被公开披露的“国有资产流失”、“违规向民营企业让利”等诸多案例，似乎加重了公众对股权多元化改革的担忧，也让部分国企领导因可能带来的“风险”而对于改革慎之又慎。

　　《中国经济周刊》记者采访中感受到，对涉及产权这一国改核心命题的态度，多数国企持谨慎态度。某地方国企高管对《中国经济周刊》记者表示：“（混合所有制）改革好了不是我的成绩，改革出错了是要打板子的。”某央企董事长更是直呼：“不要摸不到石头就过河。”

　　“有一些声音说国有企业改革‘雷声大雨点小’，我作为改革执行者，感到国企改革不可能一蹴而就，它需要一定时间。”全国政协委员、中信集团有限公司董事长常振明在日前召开的全国政协记者会上说。

　　李克强总理在政府工作报告中首次谈到的国有企业员工持股试点，便是一个生动的例子。

　　国资委研究中心原主任、监事会巡视员李保民曾在接受《中国经济周刊》记者采访时表示：员工一持股，马上就有人炒作为私有化、国有资产流失。贴上这种意识形态的标签，容易使当事人担心政治风险而不愿推进改革，产生了改革阻力。

　　在李保民看来，现在的员工持股更多是技术、专利、投资等量化入股，应该实事求是地加以评判，不能说个人一持股就是私有化。

　　“以现在中国的国资法、物权法等法律法规的保障，各类监管条例的制定，以及产权交易市场的建立等，大面积的国有资产流失不可能出现。”李保民说，“从另一个角度看，国有资产放在那儿不用、不发挥效益难道就不是一种流失？”

责编：邢若宸