美国审计署为何40年跟踪页岩气开发

　　近日，审计署网站刊发文章，梳理了美国审计署40年来对页岩油气开发进行跟踪审计的情况，并分析了页岩油气从探索、开发到规模化发展，不同时期的高风险环节和重点领域。近年来，中国页岩油气开发热度不断走高，并先后列入“十二五”、“十三五”规划。本刊获审计署授权对上述文章进行摘编，以期对中国页岩油气开发的监管与风险预警提供参考。

　　页岩油气被列为21世纪最重要的替代能源。美国是世界上最早发现、研究、勘探和开发页岩油气的国家。20世纪70年代，美国开始由政府主导推进页岩油气开发，为其技术创新、规模化和商业化提供了巨额资金及大量政策支持。美国审计署也从那时起开始对页岩油气开发进行跟踪审计。

　　按照美国页岩油气产业发展情况可以划分为三个阶段：20世纪70年代到20世纪末的“探索开发阶段”、2000年至2012年的“井喷式发展阶段”、2013年至2015年的“冲击和波动阶段”。随着历届政府的宏观政策变化和产业自身发展情况，美国审计署也不断调整审计内容和审计重点，迄今已出具324篇相关审计报告，在推动政策落实、揭示风险、揭露问题等方面发挥了重要作用。

　　探索开发阶段：

　　审计重点关注政策执行

　　自20世纪70年代到20世纪末长达30年的探索期里，美国政府给予了页岩油气行业全方位的政策支持。有专家认为，这一阶段美国非常规资源领域天然气开发利润的30%左右来自政策优惠。这一阶段，美国审计署审计内容和重点主要集中在4个方面：

　　一是深入调查了解美国能源现状特别是进口能源依赖问题，评估其对经济的影响和相关风险，为政府提供决策支持。

　　二是重点关注页岩油气开发中存在的法律和政策障碍，比如及时揭示了联邦矿产土地租赁法案关于采矿权出租相关规定的障碍，指出了能源企业重复选址造成浪费急需政府政策调控等问题。

　　三是开展对重大项目和资金的审计，监督重大政策落实情况和项目进展情况，主要监督矿产资源使用费的征收和管理情况、政府投资资金拨付情况、能源安全法案提出的生产目标落实情况等。

　　四是关注政府宏观政策执行过程中的其他问题。其中最重要的成果是提出了能源监管机构过多、决策过程复杂、效率低下等问题。

　　从后来美国政府发布的各项政策和法案来看，审计反映的问题基本都得到了回应。如针对开采成本过高等问题，美国政府提出了一揽子优惠政策，延续和扩展了非常规能源的补贴政策和补贴范围。针对技术障碍等问题，这一阶段美国政府在页岩油气开发技术领域投资超过1亿美元，还专门设立了非常规油气资源研究基金，鼓励相关研发工作。针对行政效率低下等问题，1977年美国成立了统一管理国家能源事务的联邦政府机构——能源部。

责编：邢若宸