“两权”抵押贷款解禁，农民怎么看？

　　从改革全局看，农村土地改革事关9亿人的福祉，改革收益固然要看，但是防范风险是首位，“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”是三大改革红线；从技术上说，农村承包土地的经营权和农民住房财产权进入市场交易，有确权登记颁证、土地产权交易平台、健全农村信用体系等三大门槛。无论哪一个门槛，非一时一地能建成。因此，农村土地需要交易自由，但是急不得。

　　“哇，农村小产权房可能合法啦？”得知国务院发布农村“两权”抵押贷款相关文件，在北京担任大学老师的张恒喜出望外，跟记者算了笔账，“如果自己在北京的农村买小产权房，比在郊外的六环买商品房至少便宜百多万元。”

　　8月末，《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（下称《意见》）正式公布，赋予试点地区“两权”（农村承包土地的经营权、农民住房财产权）抵押融资功能，全部试点工作于2017年底前完成。

　　根据《意见》，“对于土地经营权做抵押来贷款，根据农村承包地‘三权分置’（所有权、承包权、经营权）原则，流转的是从承包权分离出来的经营权，而非农村土地集体所有权和农民的土地承包权。对于农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。”

　　根据央行解释，抵押贷款的申请主体是按“经营”主体确定，这可能意味着，目前美国黑石集团等外资、民营投资公司以农民合作社形式成立的经营主体，也可与农民享受同样政策。

　　力度VS进度

　　新一轮土地改革，从摸索、试点、出顶层指导意见、出行业发展细则，已历时数载，在前期摸索工作比较充分的基础上，2015年改革进程明显加快，自1月以来，已出台数个改革指导意见和细则，相关法律法规的修改也在同时进行

　　让土地成为资本市场上可交易的生产要素，是此轮土地改革的大方向。

　　十八届三中全会明确提出：“建立城乡统一的建设用地市场。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”；“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”；同时强调“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”。

　　有方向也有底线：坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，三条底线一再被中央强调。中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文认为，底线原则一再被强调，主要是担心一旦建立开放竞争的建设用地市场，农民会盲目卖地建房，因而冲击耕地红线，威胁粮食安全，损害农业发展。

　　上限和下限确定，改革进程加快。2015年，中央密集批准了系列改革文件。

　　1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确提出“要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能”。

　　“这是第一步，明确改革方向。”在中国国际经济交流中心区域研究部副研究员马庆斌看来，此轮土地改革有“三步曲”：定原则、33个试点、全国铺开。

　　7月，国土资源部宣布33个试点县（市、区）行政区域的三项改革全面启动：农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。

　　由于《物权法》、《担保法》等明确规定农村土地使用权不得用于抵押担保，因此，为配合此次土地改革，现有相关法律条款需要修改。全国人大常委会审议相关决定草案，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域，调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。这为33个试点地区开辟了法律通道。

　　具体来说，33个试点地区改变之处是：允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价；明确使用存量建设用地的，下放至乡(镇)人民政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批。

　　“这是第二步。”马庆斌说，如果在2017年年底完成试点，未来就会在全国全面铺开，完成土地改革的第三步。

　　8月24日，国务院下发“两权”抵押融资试点最高级别指导意见，提出五项任务。其中，第二项是“金融机构要在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，简化贷款管理流程”；第三项是建立抵押物处置机制，“允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物，完善抵押物处置措施”。

　　央行是此意见的解释人，将制定抵押贷款措施、规定试点选取的标准。

　　试点VS全国

　　根据国务院《意见》，央行会出台试点细则和措施，以及遴选试点地区。虽然目前有超过20个省份的相关地区在开展“两权”抵押贷款试点工作，但是未来落实央行关于两权抵押贷款试点的地区“可能只有十几个”，如果试点顺利，2017年全面铺开，有机构预测，届时这是一个千亿元级别的市场

　　在这份文件出台前，“两权”抵押已在多地试点多时。

　　目前包括四川、江西、山东、河南等全国已有超过20个省份的相关地区正在开展试点，包括北京、四川、湖南等地陆续有金融机构启动两权抵押贷款业务。截至2015年6月，赣南已发放农房抵押贷款177笔，共3165万元。该县还明确了“贷款户数3000户，贷款金额1亿元”的放贷目标。

　　为什么要在这个时间，开展全国性的“两权”抵押贷款的试点？国务院文件原文表示，“为进一步深化农村金融改革创新，加大对‘三农’的金融支持力度，引导农村土地经营权有序流转”。

　　央行负责人解释，“当前，我国正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，农村土地经营权流转明显加快，发展适度规模经营是现实选择，传统农户和家庭农场等新型农业经营主体对盘活‘两权’存量资产存在现实需求。”

　　“一个群体能否发挥它最大的潜力，由温饱变成富裕，其中最关键的是在于生产要素的使用。抵押贷款的改革实际上抓住了问题的关键，农村往往很难进入现代金融市场。这一步改革实际上是把资产激活，农民的致富进程会更快。”马庆斌分析。

　　目前，银行业发放的贷款中，有多少是用于支持农民农村农业发展的？

　　数据显示，截至2014年末，涉农贷款(本外币)余额23.6万亿元，占各项贷款比重28.1%，同比增长13%，按可比口径较全年各项贷款增速高0.7个百分点。按照可比口径，2007年创立涉农贷款统计以来，涉农贷款累计增长285.9%，7年间年均增速为21.7%。

　　有学者分析，涉农贷款虽然总量增速虽然较快，但在银行贷款中仍然只占小份额，与农业产出的比例不协调，也与农村储蓄的快速增长不协调，换句话说，农民在银行的储蓄，被严重外流，而未被用来支持农业农村发展，甚至近几年农村金融机构撤出农村的趋势在增强。

　　中国农业银行三农政策与业务创新部副总经理王县力说，“有很多农业产业化的龙头企业抵押物不足，但信贷资金需求量大，农地承包经营权抵押可以作为有效的融资补充。”

　　申万宏源研究报告认为，“两权”抵押融资将打开土地流转千亿元市场。据有关机构测算，农村土地经营权确权市场空间可达280亿元，加上农村宅基地和农地使用权的确权，国泰君安证券预测，“两权”抵押贷款市场如果在2017年后全国铺开，市场整体规模有望达到千亿元级别。

　　央行相关负责人表示，“两权”抵押贷款目前还缺乏完善的法律法规及制度保障，需要通过改革试点逐步完善，“对于农村承包土地的经营权抵押贷款试点，主要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展；农民住房财产权抵押贷款试点，原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。试点地区需要满足确权登记颁证率高、农村产权流转交易市场健全、农户土地流转意愿较强、农业适度规模经营势头良好、农村信用环境较好，配套政策较为健全等条件。”

　　专家分析，“这些试点可能最终落在33个试点范围内”，“最终入选的试点地区可能只有十几个”。

责编：邢若宸