好的PPP不只是盈利,还要百姓满意!

2018-01-26 15:04:50来源:海外网
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麻辣财经

  PPP,即政府与社会资本合作。近年来,我国PPP投资项目快速增长,截至2017年9月末,全国PPP综合信息平台中的入库项目合计14,220个,累计投资额17.8万亿元。

  短短几年,就投了这么多钱。很多人关心:是否花得物有所值?

  国家引入PPP模式,是为了加快公共基础设施建设,提高公共服务水平,提高百姓生活质量。PPP是一个好机制,四年来取得了明显成绩。近期国家有关部门出台系列监管政策,目的是为了点刹降速打方向,及时纠偏防风险,让PPP回归正轨,行稳致远。为规范PPP发展,管理部门接连出招,旨在防止PPP异化、跑偏,防止地方政府借PPP这个“马甲”违规融资举债,导致地方隐性债务增长,金融风险和地方财政风险交织互现。

  PPP项目不仅讲求经济效益,还得强调社会效益。社会资本就是“奔钱”来的,一个PPP项目没有经济效益,社会资本不可能跟政府合作。但如果项目光顾着赚钱,服务不好又“齁贵”,那等于牺牲了公众利益。两者如何平衡,不是一件容易的事。日前,中国财政科学研究院举办专题论坛,专家们围绕PPP项目的焦点和痛点发表了观点和看法,其中特别谈到了绩效评价问题,对做好PPP项目颇有借鉴意义。

  政府与社会资本合作,目的是为百姓提供公共服务

  “政府与社会资本合作的项目,都与公共服务有关,具有公益性、公共性。这种合作不仅仅涉及到政府和社会资本方,它还涉及到老百姓。”中国财政科学研究院院长刘尚希认为,开展政府和社会资本合作的目的,就是采用市场化、商业化的模式,来为老百姓提供更多、更好的公共服务。政府与社会资本合作成功不成功,不仅要看这个项目有没有盈利,更要看老百姓满意不满意,如果老百姓不满意,运营得再好那也未必是成功的。

  刘尚希表示,PPP有两个关键词:一是合作伙伴,二是公共服务。从第一个关键词来讲,政府与社会资本既然是合作伙伴,就应当是一种平等关系,而不是命令与服从的关系。第二个关键词是公共服务。既然是公共服务,显然不仅涉及到政府和社会资本两个方面,还涉及到社会大众。政府和社会资本合作是公共服务的供给侧改革,因此必须要考虑民众对公共服务的需求。

  无论是政府部门,还是社会资本方,要把老百姓满意作为最高标准、最终目标,融入到政府与社会资本合作项目的整个过程中。 “如果一开始没考虑老百姓,只是政府和社会资本方两家在磋商,两家在考虑各自的小算盘,这种公共服务方式的创新很可能就会陷入失败。”刘尚希说。

  在PPP项目的执行过程中,绩效评价是衡量项目优劣的主要手段。财政部、发改委及相关部委出台的有关规定中,都明确要求PPP项目进行绩效评价。但在实践中,PPP项目绩效评价的约束、激励作用却并未完全发挥出来。

  财科院研究员孙洁认为,以往对PPP项目进行绩效评价时,往往重视基于利润、现金流等经济指标的“效率”,对惠民利民等社会效益的“有效性”缺乏考察,评价体系仍以商业性指标为主,“将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容”这一政策要求在实践 中没能有效落地。

  实行全过程动态监管,防止财政资金“打水漂”

  PPP模式主要集中在基础设施建设和基础公共服务领域,这恰恰也是政府的职能所在。不管是政府直接投资入股,还是给予财政补贴或政府付费,对于PPP项目的建设,政府是负有一定的财政支出责任的。

  在财科院于长革研究员看来,PPP项目的政府财政支出存在以下问题:

  一是财政支出责任越位。政府和社会资本合作项目大多具有公共性,而不是纯粹的商业化项目。“西部某市为了拉动本地区经济增长,借着保增长的名号,将一个纯粹的商业地产项目包装成PPP。政府除了要为此拿出25%的配套建设投资,在项目建成后的18年内,每年要拿出近一亿的资金用于该项目运营的财政补贴,政府的支出责任明显越位。”

  二是“明股实债”现象普遍。按规定,对于PPP项目的建设,企业应该采取入股投资的方式,但是实际企业私下里和政府已经谈妥,企业要的不是股权是债权,政府未来要以每年还本付息的方式为企业还债。以财政资金作为风险兜底的劣后资金,实质上是地方政府变相举债,政府财政支出责任无限大。目前,有相当数量的PPP项目都是这种形式。

  “不少PPP项目预算管理是一本糊涂账,政府稀里糊涂的就把钱支出出去了,这种情况下,对PPP的绩效考核肯定是形同虚设。”于文革说。

  按规定,在PPP项目中,政府方与项目公司明确约定项目的绩效标准,并将政府支付对价与项目公司的绩效表现挂钩。不过,当前大多数的“可用性+绩效付费”方式,实际上是在项目竣工验收合格之后,政府就按固定金额分期支付。即使运营维护考核不合格,也只是扣除运营维护费用,但这样的处罚,很难弥补社会效益的下降。

  一个PPP项目,怎样才能让政府的钱花在实处,让社会资本有钱赚,让社会公众享受良好的公共服务?

  专家建议,对于投入PPP项目中的财政资金,政府要进行全过程、全方位的动态监控,避免被挤占、挪用,甚至挥霍浪费现象的发生。首先就是要建立项目库,要在认真审查和筛选PPP项目的基础上,按照轻重缓急实行动态管理。同时,要引入专家组、预算单位和相关主管部门,包括第三方的中介机构,一起来建立健全PPP项目的绩效评价体系,确保预算绩效评价的客观公正。发现问题要及时提出改进措施,并且要将绩效评价的信息及时向社会-公开披露,接受全社会的监督,确保PPP项目的“阳光操作”。(曲哲涵)

来源:人民日报中央厨房·麻辣财经工作室

责编:刘亚伟、总编室

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