PPP，即政府与社会资本合作。近年来，我国PPP投资项目快速增长，截至2017年9月末，全国PPP综合信息平台中的入库项目合计14,220个，累计投资额17.8万亿元。
短短几年，就投了这么多钱。很多人关心：是否花得物有所值？
国家引入PPP模式，是为了加快公共基础设施建设，提高公共服务水平，提高百姓生活质量。PPP是一个好机制，四年来取得了明显成绩。近期国家有关部门出台系列监管政策，目的是为了点刹降速打方向，及时纠偏防风险，让PPP回归正轨，行稳致远。为规范PPP发展，管理部门接连出招，旨在防止PPP异化、跑偏，防止地方政府借PPP这个“马甲”违规融资举债，导致地方隐性债务增长，金融风险和地方财政风险交织互现。
PPP项目不仅讲求经济效益，还得强调社会效益。社会资本就是“奔钱”来的，一个PPP项目没有经济效益，社会资本不可能跟政府合作。但如果项目光顾着赚钱，服务不好又“齁贵”，那等于牺牲了公众利益。两者如何平衡，不是一件容易的事。日前，中国财政科学研究院举办专题论坛，专家们围绕PPP项目的焦点和痛点发表了观点和看法，其中特别谈到了绩效评价问题，对做好PPP项目颇有借鉴意义。
政府与社会资本合作，目的是为百姓提供公共服务
“政府与社会资本合作的项目，都与公共服务有关，具有公益性、公共性。这种合作不仅仅涉及到政府和社会资本方，它还涉及到老百姓。”中国财政科学研究院院长刘尚希认为，开展政府和社会资本合作的目的，就是采用市场化、商业化的模式，来为老百姓提供更多、更好的公共服务。政府与社会资本合作成功不成功，不仅要看这个项目有没有盈利，更要看老百姓满意不满意，如果老百姓不满意，运营得再好那也未必是成功的。
刘尚希表示，PPP有两个关键词：一是合作伙伴，二是公共服务。从第一个关键词来讲，政府与社会资本既然是合作伙伴，就应当是一种平等关系，而不是命令与服从的关系。第二个关键词是公共服务。既然是公共服务，显然不仅涉及到政府和社会资本两个方面，还涉及到社会大众。政府和社会资本合作是公共服务的供给侧改革，因此必须要考虑民众对公共服务的需求。
无论是政府部门，还是社会资本方，要把老百姓满意作为最高标准、最终目标，融入到政府与社会资本合作项目的整个过程中。 “如果一开始没考虑老百姓，只是政府和社会资本方两家在磋商，两家在考虑各自的小算盘，这种公共服务方式的创新很可能就会陷入失败。”刘尚希说。
在PPP项目的执行过程中，绩效评价是衡量项目优劣的主要手段。财政部、发改委及相关部委出台的有关规定中，都明确要求PPP项目进行绩效评价。但在实践中，PPP项目绩效评价的约束、激励作用却并未完全发挥出来。
财科院研究员孙洁认为，以往对PPP项目进行绩效评价时，往往重视基于利润、现金流等经济指标的“效率”，对惠民利民等社会效益的“有效性”缺乏考察，评价体系仍以商业性指标为主，“将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容”这一政策要求在实践 中没能有效落地。
实行全过程动态监管，防止财政资金“打水漂”
PPP模式主要集中在基础设施建设和基础公共服务领域，这恰恰也是政府的职能所在。不管是政府直接投资入股，还是给予财政补贴或政府付费，对于PPP项目的建设，政府是负有一定的财政支出责任的。
在财科院于长革研究员看来，PPP项目的政府财政支出存在以下问题：
一是财政支出责任越位。政府和社会资本合作项目大多具有公共性，而不是纯粹的商业化项目。“西部某市为了拉动本地区经济增长，借着保增长的名号，将一个纯粹的商业地产项目包装成PPP。政府除了要为此拿出25%的配套建设投资，在项目建成后的18年内，每年要拿出近一亿的资金用于该项目运营的财政补贴，政府的支出责任明显越位。”
二是“明股实债”现象普遍。按规定，对于PPP项目的建设，企业应该采取入股投资的方式，但是实际企业私下里和政府已经谈妥，企业要的不是股权是债权，政府未来要以每年还本付息的方式为企业还债。以财政资金作为风险兜底的劣后资金，实质上是地方政府变相举债，政府财政支出责任无限大。目前，有相当数量的PPP项目都是这种形式。
“不少PPP项目预算管理是一本糊涂账，政府稀里糊涂的就把钱支出出去了，这种情况下，对PPP的绩效考核肯定是形同虚设。”于文革说。
按规定，在PPP项目中，政府方与项目公司明确约定项目的绩效标准，并将政府支付对价与项目公司的绩效表现挂钩。不过，当前大多数的“可用性+绩效付费”方式，实际上是在项目竣工验收合格之后，政府就按固定金额分期支付。即使运营维护考核不合格，也只是扣除运营维护费用，但这样的处罚，很难弥补社会效益的下降。
一个PPP项目，怎样才能让政府的钱花在实处，让社会资本有钱赚，让社会公众享受良好的公共服务？
专家建议，对于投入PPP项目中的财政资金，政府要进行全过程、全方位的动态监控，避免被挤占、挪用，甚至挥霍浪费现象的发生。首先就是要建立项目库，要在认真审查和筛选PPP项目的基础上，按照轻重缓急实行动态管理。同时，要引入专家组、预算单位和相关主管部门，包括第三方的中介机构，一起来建立健全PPP项目的绩效评价体系，确保预算绩效评价的客观公正。发现问题要及时提出改进措施，并且要将绩效评价的信息及时向社会-公开披露，接受全社会的监督，确保PPP项目的“阳光操作”。（曲哲涵）
来源：人民日报中央厨房·麻辣财经工作室
责编：刘亚伟、总编室
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