2016年7月28日，国务院办公厅印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》。交通运输部等七部门也出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，并于2016年11月1日起开始实施。中国是世界上较早将网约车合法化的国家，中央政府部门的总体基调也是鼓励网约车发展。但是，地方政府为了在传统出租车、网约车和乘客之间平衡利益，探索了一些新的管理或治理模式，有好的经验也暴露了问题。今天，小智邀请第一批国家高端智库试点单位——中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮、南京师范大学公共管理学院副教授李延伟，结合大数据的分析，跟我们聊聊如何高效、长效地治理网约车这个话题。
国人出行现在已经离不开网约车（图片来自网络）
网约车：从打车难到监管难
由于市场垄断、供需矛盾和监管不力，中国许多城市都普遍存在“打车难”“打车贵”的问题。各地政府严格控制出租车数量，使运营牌照“一牌难求”，出租车公司可以向运营司机收取高额的“份子钱”，甚至导致多起罢运事件。一些出租车司机经常无故拒载、甩客、拼车、套牌经营，遇到雨雪天气打车更难，使乘客利益得不到有效保障。在出租车公司、出租车司机、乘客三者之间，政府经常需要调停解决矛盾，但总体来说管理难度很大、各方意见较多。网络预约出租车（网约车）的兴起，特别是大量私家车加入快车和专车的行列，使“打车难”问题出现了转机。
基于互联网平台的预约出租车使许多私家车主加入到出租车行业，可以更加精准地对接供求关系，而高峰期加价机制也鼓励司机更加积极地“抢单”，并为缓解“打车难”提供了创新途径。但是在既有的监管框架下，网约车是违法存在的“黑车”，并因为政府监管真空而存在乘客安全隐患。与此同时，网约车冲击了传统巡游出租车的市场份额和利益格局，无异于“切蛋糕”和“动奶酪”，导致不公平的市场竞争。网约车政策是多个行动者相互角力的复杂场域。从城市管理的角度来看，在制定网约车政策时面临矛盾的动机。一方面，网约车有利于缓解打车难，可以便利乘客出行。另一方面，大量涌入的私家车也会加剧交通拥堵，影响城市发展。网约车的兴起创造了大量新型就业，对于解决下岗职工、退伍军人和其他失业人员的就业问题大有帮助。但是，由于网约车的灵活多样性和监管难题，乘客在乘车时的安全问题也会凸显出来。
网约车存在一些安全隐患（图片来自网络）
网约车政策一览：管车还是管人？
根据人大国发院的研究，截至2017年10月，除了山西、浙江、湖北、广东等未出台政策外，其他省份都出台了出租车改革或网约车政策。其中河南省最早在2016年8月出台政策，此后在2016年底多数省份都响应中央要求出台了政策。对中国地级以上城市网约车政策的分析显示，截至2017年10月，在297个城市中有203个城市都出台了网约车政策，占比为68.35%。
从网约车的规定来看，主要是对车辆和驾驶员进行监管。
中央政府对网约车的车辆要求主要涉及座位数量和安全性能，包括：座位数量为7座及以下乘用车；安全性能为安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置；车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。中央政策鼓励车辆规定的本地化，即“车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”
对于中央规定，各地政策基本上都会将其纳入。从地方政府的车辆限制来看，共有17项，除了中央的2项，地方政府增加了15项。
就驾驶员要求来说，中央政策的统一要求主要涉及驾驶证和驾龄、驾驶违规和犯罪，都是为了保护乘客安全而设定的。中央政策要求驾驶员需要“取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历；无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录；无暴力犯罪记录”等。在驾驶员限制方面，除了中央规定的8项，地方政府增加了8项，共计16项。
网约车政策走向何处：国际化视野的建议
网约车是营利性的共享经济，对于这种自组织或自治性的经济业态，目前世界范围内共有五种治理类型：默许、恐吓、明令禁止、建立框架与积极网络管理，其中新加坡、美国一些城市的经验可以值得我们借鉴。
今天，中国大多数城市将网约车合法化并建立相关监管框架进行治理。借鉴国外的经验，结合我国国情，各地政府可以从以下几个方面进行尝试和努力。
一是共享经济需要治理，忽略它或者阻止它都不是合适的战略。为了推动以网约车为代表的共享经济的发展，各级政府需要加强政策合规性审查，以减少严格监管可能带来的消极影响。同时，对存在明显身份歧视和地方保护主义等违反市场经济原则的政策要予以取缔。
二是政府需要进行积极的网络管理，对于不同利益相关者之间的利益进行整合与调整。比如，政府可以考虑进行稳妥的出租车行业改革，推动网约车与出租车行业的混业经营。出租车行业长期存在的牌照垄断等痼疾，使其难以适应技术发展和社会需求。政府应探索传统巡游出租车的“互联网+”改革，加快同网约车的混业经营。
三是政府需要强化执行力，确保不同利益相关者遵守互动规则。在网约车治理过程中，地方政府、网约车公司、用户、出租车企业、网约车司机、出租车司机等都具有不同的利益取向。政府不仅要明晰他们的互动规则，更要保证规则能够有效执行。比如，有些城市的网约车政策形同虚设，网约车公司仍然给一些不满足政策规定的网约车司机派单，处理方式往往是简单的罚款等。
四是政府需要逐渐适应自下而上的社会自组织力量的崛起，探索使用合作性的治理风格来实现共赢的局面。建议各级政府与网约车平台展开积极对话，将各自不同的顾虑、担忧表达出来，同时也广泛吸纳来自不同群体的意见、观点与看法，通过平等的互动、协商与学习解决争端，最终实现公共价值与公共利益。（人民日报中央厨房·智观天下工作室出品）
责编：姜舒译、吴正丹
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