学者称反腐尚缺几部关键法律 需要除立法阻力

　　对话人物:马怀德

　　马怀德，中国政法大学副校长、博士研究生导师。中国行政法学研究会会长。参与《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》等多部法律起草工作。长期关注反腐立法工作。三度参加中纪委座谈会，十八大后，新任中纪委书记王岐山邀请8名专家举行反腐座谈会，马怀德即为其中之一。

　　1 反腐尚缺几部关键法律

　　新京报：去年十八大报告和上月发布的中纪委第二次全体会议公报，两度提及加强“反腐国家立法”。这是否表明反腐思路将有重大调整？

　　马怀德：这意味着法治反腐提上了日程。去年11月30日，我参加中纪委反腐工作专家座谈会时，提出的主要观点就是，源头治理、立法防腐，应该注重制度建设，而制度的最高级形态就是法律，也就是建立中国的反腐法律体系。反腐必须走法治轨道，否则极容易形成运动式反腐和人治反腐。在座谈会上，王岐山书记提到纪委监察干部时也表示，信任不能代替监督，这是对纪委监察人员提出了更高的要求，既要有信任，更要有监督，监督的制度很重要，再好的干部没有有效的监督制约的机制，没有有效的制度，都会有腐败的可能。

　　新京报：改革开放以来实施的若干法律，刑法、监察法等，都有惩治腐败方面的规定，这些法规为什么不能形成反腐法律体系？

　　马怀德：腐败就像一个肌体上的癌细胞，如果不能够在第一时间发现、清除，会整个影响到肌体的健康，甚至像十八大报告讲的一样，会导致亡党亡国。

　　改革开放30年，我国制定了刑法、行政监察法、公务员法、招投标法、政府采购法、审计法等一系列法律法规，还有大量的反腐倡廉政策文件，数量不可谓不多，基本上涵盖了可能产生腐败的方方面面，但是并没有有效遏制腐败高发多发的势头，原因就是我们还缺少几部关键的法律制度，没有从立法层面，有效约束公权力，没有形成结实管用的制度笼子。

　　新京报：那么反腐法律体系应该怎么建？现在有哪些观点和想法？

　　马怀德：反腐法律体系该如何建立，现在有几种观点。有人认为，应该制定一部综合性的国家反腐败法；有人认为应该就腐败易发高发领域，针对性立法；有人认为，应该借鉴港澳做法，制定惩治贪腐条例；有人认为，应该借鉴美国经验，制定政府伦理道德法。

　　我认为，这些看法都有一定道理，但从急需又可行的角度看，应从三方面着手：制定源头防腐的基础性法律；强化监督方面的法律；规范公职人员行为方面的法律。

　　2 行政程序法可制约权力滥用

　　新京报：源头防腐的基础性法律应该涵盖哪些内容？依靠这方面的法律，能完全封堵住腐败漏洞吗？

　　马怀德：我们分析一些腐败案例，可以发现大部分是一把手或者关键部门的关键岗位制造的腐败。比如曾查处过发改委负责审批投资建设机场的处长，任何一个地方建机场，都得通过他的审批，可谓官小权大。河南交通厅四任厅长被查处，也是如此，岗位特殊，权力过大。那么如何实现对权力的制约？特别是对审批许可权、自由裁量权的制约呢？如果从制定实体法的角度出发，不现实，因为涉及的领域太多太广，一部法律不可能覆盖所有权力。但是，可以从制定行政程序法入手，规范权力运行。比如立法规定各级政府和党委的任何重大决策，都必须经过公众参与、专家咨询论证、合法性审查、风险评估、集体讨论决定等程序，就可以制约恣意滥用的权力。

　　这次人代会会审议国务院机构改革方案。其实，机构改革也涉及反腐问题。各种腐败案件一再证明，缺乏必要的权力边界和有效的权力制约是腐败的根源，是导致权力滥用的根本原因。但目前，我国的组织编制法并不健全，只有上世纪80年代制定的国务院组织法和行政机构设置和编制管理条例。怎样达到机构改革简政放权、转变政府职能的目的？防止改革后权力再次膨胀，再次扩张，必须通过法律。所以，源头防腐的基础性法律还应该包括行政组织法和行政编制法。

　　3 制定公职人员伦理道德法

　　新京报：你所说的强化监督方面的反腐法律，指的是什么？

　　马怀德：监督行政权力的法律，现在不是没有，行政监察法就是这样一部法律。但是，行政监察法实施多年，腐败现象并没有减少，因此必须立法增强监察力度。其中最重要的，就是应该制定《政务公开法》，调动全社会参与的热情。世界各国的反腐经验都证明，公开是反腐利器。2008年，国务院制定了《政府信息公开条例》，5年来发挥了很好的效果，但位阶过低，跟保密法、档案法没有有效衔接，所以一些人申请公开时，因“涉秘”、“重要档案没到解密期”等原因，遇阻。

　　所以需要制定一部《政务公开法》，明确哪些信息必须公开？哪些信息可以被列为国家秘密和重要档案？应当履行什么程序？需要公开的信息范围不仅仅包括政府信息，还应该包括司法信息、立法信息、水电气热等公用企事业单位信息及党务信息。

　　此外，还需要制定公职人员伦理道德法。通常认为，道德问题不是法律问题，但从许多国家的反腐经验来看，公职人员的从业伦理和道德，涉及公权力行使和公共利益，涉及政府廉洁与否，理应依法规范。

　　我们主张，国家针对公车使用、公款接待、接受礼品等等出台的成百上千红头文件、行为准则，应该整合而成道德伦理法，以法律形式确定公务人员的基本准则，增强规则的权威性，也便于追究违法者的责任。在公职人员腐败问题上就是要防微杜渐，实行零容忍。因此，编织细密而严格的职业道德准则之笼至为关键。

　　4 法治GDP纳入官员政绩考核

　　新京报：制定完成上述三方面反腐法律体系，需要多长时间？

　　马怀德：只要中央有决心，3年到5年就能形成一整套反腐败法律体系。

　　新京报：三方面法律有没有先后次序？基于目前的反腐形式，哪方面需求最迫切？

　　马怀德：我认为应该先制定行政程序法，因为行政程序关乎反腐全局，而且相关理论准备也比较成熟。

　　新京报：其中哪方面的法律，预计立法过程中遇到的阻力最大？

　　马怀德：所有约束权力的立法，都会遇到阻力。现在还有一些人担忧，社会转型期，如果对政府的行政行为提出高标准要求，会不会影响发展？影响稳定？我认为这种担忧没有必要，制定反腐法律体系，这是对公务人员提出的最基本要求，没有这样的体系，就难以预防和惩治腐败。不能因为有些人做不到，就降低标准、打折扣、搞变通。严格公务人员的从业标准，可以使公务人员更好履职，有利于保证公务人员清廉，更有利于国家的长治久安。

　　新京报：能不能预测一下，这样的反腐法律体系建成后，对于反腐会起到多大效果？

　　马怀德：法律执行很重要。制定法律的目的，不是为了立法数量，而是为了法律的实施。作为法学者，我很期待，反腐法律体系建成后，能自上而下有效实施。不单单是反腐法律体系，目前已经实施的240多部法律、近700多部行政法规，都涉及法律执行问题。我曾经提出过一个法治GDP概念。现在考察领导干部的政绩，经济GDP占相当比重。建议建立以法治为主要指标的政绩考核体系，政绩考核不仅看经济GDP，还要看法治GDP，给官员依法行政注入动力。当选任、提拔官员更多以依法行政为标准，遵法、守法就会成为人民的自然选择。