學者稱反腐尚缺幾部關鍵法律 需要除立法阻力

　　對話人物:馬懷德

　　馬懷德，中國政法大學副校長、博士研究生導師。中國行政法學研究會會長。參與《行政處罰法》、《立法法》、《行政許可法》等多部法律起草工作。長期關注反腐立法工作。三度參加中紀委座談會，十八大后，新任中紀委書記王岐山邀請8名專家舉行反腐座談會，馬懷德即為其中之一。

　　1 反腐尚缺幾部關鍵法律

　　新京報：去年十八大報告和上月發布的中紀委第二次全體會議公報，兩度提及加強“反腐國家立法”。這是否表明反腐思路將有重大調整？

　　馬懷德：這意味著法治反腐提上了日程。去年11月30日，我參加中紀委反腐工作專家座談會時，提出的主要觀點就是，源頭治理、立法防腐，應該注重制度建設，而制度的最高級形態就是法律，也就是建立中國的反腐法律體系。反腐必須走法治軌道，否則極容易形成運動式反腐和人治反腐。在座談會上，王岐山書記提到紀委監察干部時也表示，信任不能代替監督，這是對紀委監察人員提出了更高的要求，既要有信任，更要有監督，監督的制度很重要，再好的干部沒有有效的監督制約的機制，沒有有效的制度，都會有腐敗的可能。

　　新京報：改革開放以來實施的若干法律，刑法、監察法等，都有懲治腐敗方面的規定，這些法規為什麼不能形成反腐法律體系？

　　馬懷德：腐敗就像一個肌體上的癌細胞，如果不能夠在第一時間發現、清除，會整個影響到肌體的健康，甚至像十八大報告講的一樣，會導致亡黨亡國。

　　改革開放30年，我國制定了刑法、行政監察法、公務員法、招投標法、政府採購法、審計法等一系列法律法規，還有大量的反腐倡廉政策文件，數量不可謂不多，基本上涵蓋了可能產生腐敗的方方面面，但是並沒有有效遏制腐敗高發多發的勢頭，原因就是我們還缺少幾部關鍵的法律制度，沒有從立法層面，有效約束公權力，沒有形成結實管用的制度籠子。

　　新京報：那麼反腐法律體系應該怎麼建？現在有哪些觀點和想法？

　　馬懷德：反腐法律體系該如何建立，現在有幾種觀點。有人認為，應該制定一部綜合性的國家反腐敗法﹔有人認為應該就腐敗易發高發領域，針對性立法﹔有人認為，應該借鑒港澳做法，制定懲治貪腐條例﹔有人認為，應該借鑒美國經驗，制定政府倫理道德法。

　　我認為，這些看法都有一定道理，但從急需又可行的角度看，應從三方面著手：制定源頭防腐的基礎性法律﹔強化監督方面的法律﹔規范公職人員行為方面的法律。

　　2 行政程序法可制約權力濫用

　　新京報：源頭防腐的基礎性法律應該涵蓋哪些內容？依靠這方面的法律，能完全封堵住腐敗漏洞嗎？

　　馬懷德：我們分析一些腐敗案例，可以發現大部分是一把手或者關鍵部門的關鍵崗位制造的腐敗。比如曾查處過發改委負責審批投資建設機場的處長，任何一個地方建機場，都得通過他的審批，可謂官小權大。河南交通廳四任廳長被查處，也是如此，崗位特殊，權力過大。那麼如何實現對權力的制約？特別是對審批許可權、自由裁量權的制約呢？如果從制定實體法的角度出發，不現實，因為涉及的領域太多太廣，一部法律不可能覆蓋所有權力。但是，可以從制定行政程序法入手，規范權力運行。比如立法規定各級政府和黨委的任何重大決策，都必須經過公眾參與、專家咨詢論証、合法性審查、風險評估、集體討論決定等程序，就可以制約恣意濫用的權力。

　　這次人代會會審議國務院機構改革方案。其實，機構改革也涉及反腐問題。各種腐敗案件一再証明，缺乏必要的權力邊界和有效的權力制約是腐敗的根源，是導致權力濫用的根本原因。但目前，我國的組織編制法並不健全，隻有上世紀80年代制定的國務院組織法和行政機構設置和編制管理條例。怎樣達到機構改革簡政放權、轉變政府職能的目的？防止改革后權力再次膨脹，再次擴張，必須通過法律。所以，源頭防腐的基礎性法律還應該包括行政組織法和行政編制法。

　　3 制定公職人員倫理道德法

　　新京報：你所說的強化監督方面的反腐法律，指的是什麼？

　　馬懷德：監督行政權力的法律，現在不是沒有，行政監察法就是這樣一部法律。但是，行政監察法實施多年，腐敗現象並沒有減少，因此必須立法增強監察力度。其中最重要的，就是應該制定《政務公開法》，調動全社會參與的熱情。世界各國的反腐經驗都証明，公開是反腐利器。2008年，國務院制定了《政府信息公開條例》，5年來發揮了很好的效果，但位階過低，跟保密法、檔案法沒有有效銜接，所以一些人申請公開時，因“涉秘”、“重要檔案沒到解密期”等原因，遇阻。

　　所以需要制定一部《政務公開法》，明確哪些信息必須公開？哪些信息可以被列為國家秘密和重要檔案？應當履行什麼程序？需要公開的信息范圍不僅僅包括政府信息，還應該包括司法信息、立法信息、水電氣熱等公用企事業單位信息及黨務信息。

　　此外，還需要制定公職人員倫理道德法。通常認為，道德問題不是法律問題，但從許多國家的反腐經驗來看，公職人員的從業倫理和道德，涉及公權力行使和公共利益，涉及政府廉潔與否，理應依法規范。

　　我們主張，國家針對公車使用、公款接待、接受禮品等等出台的成百上千紅頭文件、行為准則，應該整合而成道德倫理法，以法律形式確定公務人員的基本准則，增強規則的權威性，也便於追究違法者的責任。在公職人員腐敗問題上就是要防微杜漸，實行零容忍。因此，編織細密而嚴格的職業道德准則之籠至為關鍵。

　　4 法治GDP納入官員政績考核

　　新京報：制定完成上述三方面反腐法律體系，需要多長時間？

　　馬懷德：隻要中央有決心，3年到5年就能形成一整套反腐敗法律體系。

　　新京報：三方面法律有沒有先后次序？基於目前的反腐形式，哪方面需求最迫切？

　　馬懷德：我認為應該先制定行政程序法，因為行政程序關乎反腐全局，而且相關理論准備也比較成熟。

　　新京報：其中哪方面的法律，預計立法過程中遇到的阻力最大？

　　馬懷德：所有約束權力的立法，都會遇到阻力。現在還有一些人擔憂，社會轉型期，如果對政府的行政行為提出高標准要求，會不會影響發展？影響穩定？我認為這種擔憂沒有必要，制定反腐法律體系，這是對公務人員提出的最基本要求，沒有這樣的體系，就難以預防和懲治腐敗。不能因為有些人做不到，就降低標准、打折扣、搞變通。嚴格公務人員的從業標准，可以使公務人員更好履職，有利於保証公務人員清廉，更有利於國家的長治久安。

　　新京報：能不能預測一下，這樣的反腐法律體系建成后，對於反腐會起到多大效果？

　　馬懷德：法律執行很重要。制定法律的目的，不是為了立法數量，而是為了法律的實施。作為法學者，我很期待，反腐法律體系建成后，能自上而下有效實施。不單單是反腐法律體系，目前已經實施的240多部法律、近700多部行政法規，都涉及法律執行問題。我曾經提出過一個法治GDP概念。現在考察領導干部的政績，經濟GDP佔相當比重。建議建立以法治為主要指標的政績考核體系，政績考核不僅看經濟GDP，還要看法治GDP，給官員依法行政注入動力。當選任、提拔官員更多以依法行政為標准，遵法、守法就會成為人民的自然選擇。